En la historia del Ejército Mexicano existen contadas reestructuraciones que siempre responden a diversas coyunturas. Los primeros cambios y controles estructural-organizacionales fueron conducidos con el fin de lograr la efectiva subordinación de los militares al presidente en funciones, por ejemplo, Álvaro Obregón a través de un pragmático sistema de beneficios y recompensas a los militares leales al régimen (los famosos cañonazos de 50 mil pesos), logró consolidar a las fuerzas armadas como la única fuente de poder y estabilidad después de la Revolución Mexicana.
Por órdenes de Obregón, se llevó a cabo un proceso de discriminación entre quienes merecían los grados militares como veteranos de la Revolución de aquellos con grados injustificados y poca experiencia en el mando, así se acotó a la fuerza activa en un 50%. Naturalmente, no fue del agrado de todos los generales con aspiraciones presidenciales, algunos incluso optaron por rebelarse con el paso del tiempo, como fueron los casos de Adolfo de la Huerta (1923), Arnulfo R. Gómez y Francisco Serrano (1928), Gonzalo Escobar (1929), Adalberto Tejeda (1933) y Manuel Henríquez Guzmán (1945).
Más adelante, el general Joaquín Amaro Domínguez como secretario de Guerra y Marina del presidente Calles, ejecutó un ambicioso plan que implicó una serie de reformas en diversos órdenes y definió una buena parte bases institucionales que perduran hasta nuestros días, que fue la sustitución de funcionarios civiles por militares, el nombramiento de agregados militares en el extranjero, reorganización de la aviación militar, la creación de una comisión técnica para el estudio y reforma de leyes y reglamentos militares.
También se inició la formación del Estado Mayor General y de la Inspección General, así como la Intendencia y la Administración Militar, se fundó la Escuela Superior de Guerra y se implementó el sistema de promoción para la regulación de ascensos, incluso también el sistema de rotación de mandos. Finalmente, se redujo el presupuesto del Ejército Mexicano, que en esa época alcanzaba la tercera parte del presupuesto federal (Loyo, 2003: 128).
El Congreso promulgó, de manera simultánea, una nueva Ley Orgánica del Ejército y la Marina, la Ley de Ascensos y Recompensas, la Ley de Disciplina Militar y la Ley de Retiros y Pensiones como una ruptura simbólica y de facto con las fuerzas armadas heredadas del Porfiriato.
Tomando como referencia lo anterior, los recientes anuncios sobre la incorporación de la Guardia Nacional a SEDENA, la creación de la Comandancia del Ejército Mexicano y los ajustes estructurales nos conducen a las siguientes conclusiones preliminares:
Primero, el debate público generado por el documento llamado “Reorganización de la SEDENA” (2 de mayo de 2021), que comenzó a circular en grupos de Whatsapp enfocados en temas de seguridad, al menos dos días antes de ser publicado en el periódico La Jornada (Castillo en LaJornada, 28 julio 2021), nos obliga a cuestionarnos si se trató de un documento filtrado por error o intencional. En el primer caso, significaría un error de contrainteligencia y en el segundo caso, nos indica que en SEDENA da preferencia a la comunicación social a través de filtraciones en vez de medios legítimos de transparencia y acceso a la información.
En el mismo sentido, se difundió el comunicado de prensa 56/2021 y la Nota Informativa del 13 de agosto de 2021 sobre la creación de la Comandancia del Ejército Mexicano. En ambos se explica de manera superficial los cambios de la estructura, pero ninguna aparece íntegra en la página de internet de SEDENA, en la misma versión que fueron difundidas a los medios de comunicación, ni confirman o niegan, la autenticidad del .pdf sobre la reorganización de SEDENA, del cual la única confirmación oficial es la del Tercer Informe de Labores que en la página 114 confirma que la Comandancia del Ejército forma parte de la primera fase de reorganización.
Segundo, los registros históricos sobre los cambios del organigrama del Ejército Mexicano se insertan, casi siempre, en una serie de ajustes mayores y con implicaciones políticas también de mayor trascendencia. En el comunicado y en el discurso de la ceremonia de la revista de entrada de la Comandancia del Ejército Mexicano, el secretario de defensa afirma -una y otra vez- que se trata de “la mayor reorganización de SEDENA desde 1942”. En realidad, la reorganización de 1942 fue parte de una estrategia reactiva para hacer frente a la Segunda Guerra Mundial y su propósito se enmarcaba en la defensa exterior (defensa hemisférica):
En septiembre de 1942 se anunció la creación del Consejo Supremo de Defensa Nacional y tan sólo 15 días después la ley de dicho consejo estableció el Plan General y el Plan Militar de Defensa Nacional que complementaron a los lineamientos generales de la Doctrina de Guerra Mexicana establecidos una década antes por Plutarco Elías Calles (fundador del PRI), también se crearon los cuerpos de la Guardia Nacional y se estableció el Servicio Militar Nacional.
De igual manera se fusionó la infantería y la caballería, se creó la Brigada Motomecanizada, entró en funciones la Dirección de Transportes Militares, se organizaron corporaciones de voluntarios civiles y se estableció una red de comunicaciones entre los cuarteles generales con las regiones y zonas militares.
Como puede observarse, se trató de una reorganización casi de emergencia y algunas medidas desaparecieron con el tiempo. No obstante, debemos afirmar que la reorganización de 1942, de ninguna manera fue comparable, con la magnitud de la reorganización para subordinar y controlar a los militares que ejecutó el general Amaro y de la cual no mencionó ni una palabra en su discurso el general Sandoval.
Tercero, la lectura del documento Reorganización de la SEDENA nos deja las siguientes impresiones preliminares que sólo podrán confirmarse o replantear con el paso del tiempo y la información disponible:
Se trata de una redistribución administrativa, pero no de equilibrio de poder entre las 3 fuerzas armadas ahora coexistentes, donde el secretario de defensa reserva para sí la concentración de poder derivada de cuatro grandes controles: Primero, el control del Estado Mayor de la Defensa; segundo, el control de la planeación y ejecución de las políticas internas y de los sistemas que activan el funcionamiento de SEDENA (p. 11); tercero, el control de las relaciones civil-militares (Comunicación Social, UNIVIC) y cuarto, el control interno (Inspección y Contraloría General).
El resultado de estos cuatro controles es el predominio del Ejército sobre la Fuerza Aérea y la Guardia Nacional, ya que no se postula la posibilidad de rotación del Alto Mando. Implica también una descentralización administrativa pero no una descentralización de poder.
El documento “Reorganización de la SEDENA” tampoco dejaba en claro el futuro del Sistema Integral de Vigilancia Aérea (SIVA) que es un órgano del Alto Mando y cuyo centro de mando y control correspondía a la Sección Séptima (Operaciones Contra el Narcotráfico) del EMDN.
La duda se despeja con la lectura del Tercer Informe de Labores de SEDENA, que en su página 115, nos revela que a partir del 1 de agosto de 2021 el Centro de Mando y Control del SIVA se transformó en la Comandancia del Sistema Integral de Vigilancia Aérea del EMDN y que el SIVA de ahora en adelante será el responsable de la protección de todo el espacio aéreo y de la infraestructura aeronáutica nacional, así de las operaciones aéreas de inteligencia, vigilancia y reconocimiento.
Cuarto, en esta reorganización es prácticamente inexistente la participación del Congreso. Las comisiones de defensa y seguridad nacional fueron totalmente ajenas a la supervisión de los cambios que influyen directamente a la defensa y seguridad nacional, lo cual nos hace pensar que el hecho de que existe una acción premeditada para -como se decía en los tiempos de apogeo del PRI- “Madrugar” a la apertura de la LXV legislatura de la Cámara de Diputados, en este caso, aplica perfectamente la frase de Jesús Reyes Heroles: “en política, la forma es fondo”.
Aunque reconocemos que es muy frecuente la práctica unilateral de las Fuerzas Armadas Mexicanas para la creación y supresión de reglamentos, unidades, cuerpos, secciones de Estado Mayor -y un largo etcétera- valiéndose de las facultades de sus respectivas Leyes Orgánicas, por ejemplo, en el Programa Sectorial de Defensa Nacional 2020-2024 se indicaba sólo para la creación de la comandancia del Ejército Mexicano y su Estado Mayor (p. 68).
Este también fue un tema del cual muy pocos legisladores se preocuparon en poner sobre la mesa en la transición democrática del año 2000; se dio por hecho la subordinación al gobierno civil, ya que no hubo señales de un golpe de Estado, pero se dio continuidad a la autonomía militar legado del antiguo régimen.
Si partimos del supuesto de que el documento Reorganización de la SEDENA sea auténtico, una de las líneas más preocupantes está en la página 20, donde se asume una labor de cabildeo que, en esencia constituye una acción política, y por lo tanto, el Ejército Mexicano está reconociendo su participación activa en política como grupo de presión y de interés que busca influenciar directamente en la toma de decisiones del Congreso.
Quinto, reconocemos la necesidad desde hace décadas de homologar la estructura de defensa para ser más compatible con la de Estados Unidos y hacer más efectiva la cooperación e interoperabilidad en materia de seguridad bilateral (GANSEG), trilateral (NORTHCOM) y multilateral (JID). Este es un avance que se aplaude a pesar de lo paradójico y hasta risible que resulta citar como punto de referencia a los niveles de mando de Venezuela para coordinar con Estados Unidos.
También resulta extraña la idea de un Estado Mayor Conjunto moderno, si no se encuentra la fuerza naval. En el caso de México, es más probable la llegada de un secretario de defensa civil a la posibilidad de que la Marina-Armada se subordine a SEDENA, en ese tema también, tendríamos que preguntarle a los oficiales y mandos de la Fuerza Aérea sobre sus proyectos fallidos de independencia como secretaría de Estado.
Si usted le pregunta al marino que más confianza le tenga, su opinión sobre la hipótesis de que SEDENA se está preparando para subordinar a la SEMAR a su Estado Mayor, la respuesta institucional (SEMAR-SEDENA) sería algo así como una línea del diálogo de la película Enemy of the State donde Brill le dice al abogado Dean: “You’re either incredibly smart or incredibly stupid”.
Toda organización depende del ambiente que lo rodea, estos cambios nos hablan de una necesidad histórica rezagada, pero al mismo tiempo responden a una planeación estratégica públicamente incierta sobre sus objetivos finales. Lo único que podemos decir, es que toda reestructuración conlleva una reingeniería organizacional (o de procesos), que no se percibe en los documentos analizados.
Así tampoco se percibe resiliencia organizacional: esta puede ser una oportunidad perfecta para concretar de paso, los proyectos de crear un Arma de Inteligencia (plasmado en Programa Sectorial de Defensa Nacional 2013-2018) o bien, una sección completa de Estado Mayor dedicada a ciberdefensa y ciberseguridad. La presentación de los nuevos logotipos del Ejército y Fuerza Aérea -más simbólicos y estéticos- pueden ser el indicio de que estamos presenciando el inicio de un período interesante de ajustes y cambios institucionales.
*La autora es profesora, investigadora y consultora. Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública UNAM, Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos UNAM, Doctora en Estudios Organizacionales UAM. Es egresada del William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies, CHDS National Defense University, NDU; Washington, D.C así como del ITESM, CIDE y el INACIPE. Ha sido profesora en el Heroico Colegio Militar HCM, de la Escuela de Inteligencia del Centro de Estudios del Ejército y Fuerza Aérea, CEEFA, la Comisión Nacional de Seguridad CNS, entre otros. Paloma Mendoza ha sido conferencista invitada del Centro de Estudios Superiores Navales, CESNAV y la Asociación de Egresados del Colegio de Defensa Nacional. Paloma Mendoza ha publicado diversos artículos científicos en publicaciones indexadas internacionales y forma parte de una nueva generación de mujeres analistas de seguridad, se especializa en temas de seguridad nacional, Fuerzas Armadas Mexicanas, inteligencia, hibridación de los conflictos bélicos y empresas de militares privados.